Schirlei Alves
Repórter, atua com jornalismo investigativo orientado por dados e sob a perspectiva dos direitos humanos
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Em entrevista à Ambiental Media, Angelo Lima, secretário-executivo do Observatório da Governança das Águas (OGA), explica os desafios para a gestão hídrica no Brasil, como a necessidade de dar valor econômico à água e de negociação de conflitos, que tendem a se tornar mais frequentes com a emergência climática.
O mapa político do Brasil é amplamente conhecido: 26 estados mais o distrito federal. O que pouca gente sabe é que o país tem uma outra divisão – menos difundida – mas essencial: são 12 regiões hidrográficas. Dessas, oito têm nascentes no Cerrado. Não à toa, o bioma é conhecido como o berço das águas do Brasil.
Um estudo lançado neste ano pela Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA), aponta que, por causa das mudanças climáticas, até 2040 a disponibilidade hídrica pode diminuir em até 40% em bacias hidrográficas do Norte, Nordeste, Centro-Oeste e em parte do Sudeste. Um novo modelo de monitoramento já mostrou, por exemplo, que o aquífero Urucuia, no Cerrado, perdeu 31 km³ de água em duas décadas.
Neste cenário, a gestão das águas precisa ser um tema central. A política praticada hoje no país foi criada a partir da Lei 9.433, de 1997, e estabelece os Comitês de Bacias Hidrográficas (CBHs) como “parlamentos das águas”, constituídos por representantes das comunidades e dos poderes público e privado. No Brasil, são 243 comitês, sendo dez de bacias hidrográficas interestaduais (que ultrapassam mais de um estado) e os demais são comitês estaduais.
A existência de um CBH, no entanto, não é sinônimo de gestão eficiente. Entre os desafios estão a fiscalização do uso da água, a concessão de outorgas (documento que assegura o direito de utilizar os recursos hídricos) e a implementação de cobrança pelo uso de água.
Nesta entrevista, Angelo Lima, secretário-executivo do Observatório da Governança das Águas (OGA) faz um alerta: estamos chegando a um ponto de não retorno quando o assunto é garantir água potável para a população. Biólogo formado pela Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ), Lima também é mestre em planejamento ambiental pela UFRJ e doutor em análise ambiental e dinâmica territorial pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp).
Como funciona a gestão das águas no Brasil?
O Brasil já passou por três modelos de governança e gestão das águas. Os dois anteriores eram centralizados nos governos, não havia gestão descentralizada e participativa.
O Código das Águas, de 1934, trazia um elemento em que você se tornava dono da água da terra que adquirisse. [Apesar da nova lei, de 1997], ainda encontramos isso em muitos lugares longínquos.
Hoje, no Brasil, você tem dois tipos de domínios das águas: federal e estadual. Um rio que nasce em um estado e deságua em outro, como a Bacia do São Francisco, é de domínio da União. Neste caso, o responsável pela gestão é a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA). Já os rios de domínio estadual, são os que nascem e deságuam em um mesmo estado, como o rio Tietê, em São Paulo, cuja gestão é responsabilidade do Departamento de Águas e Energia Elétrica (DAEE).
Em que momento são criados os comitês de bacia?
A Constituição de 1988 possibilitou a criação de uma política e um sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos. Em janeiro de 1997, foi promulgada a Lei 9.433, que instituiu a política e o sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos. A legislação foi aprovada no Congresso após uma ótima discussão em termos de participação social de atores, o que gerou uma lei bastante inovadora.
A política diz que a gestão deve ser descentralizada e participativa com setores públicos, comunidades, sociedade civil e setores usuários. Os usuários são aqueles que captam a água direto da fonte para o seu processo produtivo. Eles podem ser privados, ligados à indústria e agropecuária, ou públicos, como é o caso das empresas de saneamento.
A gestão descentralizada e participativa passa a ser realizada com a construção de um Comitê de Bacia Hidrográfica. Aí nascem os diversos comitês de bacias no Brasil.
Como se dá a gestão das bacias hidrográficas?
Os comitês, que têm poder consultivo e deliberativo, e o poder público devem fazer juntos a gestão das bacias hidrográficas. Vale destacar que o comitê não é um órgão de governo, mas de Estado. Ele tem a responsabilidade de dar continuidade à política pública relacionada à água independentemente do governo em atuação. Para isso, precisa haver participação social.
Para que esta atuação funcione, é necessário que haja um plano da bacia com diagnóstico para saber como está a bacia hidrográfica, quais são os usos que estão sendo feitos dela e os impactos que estão ocorrendo. O plano é um elemento central para saber quais são os desafios e os problemas.
Esta construção vem ocorrendo desde 1997. Em 1999, havia 27 comitês de bacias. Hoje, são 243.
Os comitês estão conseguindo atingir a sua finalidade?
Um dos desafios é a descentralização. Em boa parte dos estados, os comitês são paritários, ou seja, os três segmentos têm o mesmo número de representantes. No caso dos rios de domínio da União, os setores usuários possuem a maior porcentagem de participação (40%). Dos 60% restantes, pode haver até 35% de representantes do poder público e até 25% de representantes da sociedade civil.
Ainda há um desafio em relação à representação social. E é por isso que nasceu o Observatório da Governança das Águas, uma vez que o poder público não tem dado todas as condições para que os comitês exerçam de fato seu poder deliberativo.
A cultura do nosso estado ainda é centralizadora. A gente precisa conquistar o que está escrito na lei, que a gestão deve ser descentralizada e participativa. Está caminhando a passos lentos, especialmente diante do desafio que temos em relação à gestão da água no Brasil, que o diga agora a população do Rio Grande do Sul.
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Como você avalia a implementação de monoculturas e seu impacto às águas, como o caso que mostramos na reportagem sobre os impactos da substituição da vegetação nativa do Cerrado, no Alto Jequitinhonha (MG), por eucalipto?
Isso, infelizmente, está acontecendo em várias regiões do Brasil. O Cerrado é um grande exemplo. Não podemos descuidar de forma alguma de nenhum dos biomas brasileiros. Além disso, existem pessoas morando nessas regiões, como as comunidades ribeirinhas e quilombolas, que precisam ser respeitadas.
A ocupação do solo com monocultura, que vem desde o tempo da colônia, o manejo inadequado do uso do solo, inclusive na área urbana, só têm nos levado a ter esses desafios. Na bacia do Paraíba, em São José dos Campos (SP), há um comitê que faz cobrança pelo uso da água e faz investimentos com estes recursos, mas obras de infraestrutura não bastam. A gente teve a crise hídrica aqui do Sudeste em 2014. O Nordeste vive crise hídrica o tempo todo, eles têm até políticas de convivência com a seca.
A solução passa por vários tipos de ações e não apenas pela construção de barragens. Não adianta construir só a barragem se não revitalizar a bacia hidrográfica, se não reflorestar. Se você constrói a barragem em uma área que é muito quente, a evaporação que se perde é muito grande. Ela não vai conseguir manter a água ali para o período seco.
Se o Rio Grande do Sul, por exemplo, tivesse ao menos mata ciliar nos seus rios, eles amenizariam a enchente, porque a água infiltra, é como se fosse uma esponja. Esse é o grande desafio das nossas soluções. Você não pode olhar apenas um ponto da bacia, você precisa olhar o todo, a paisagem, a forma de ocupação e trabalhar isso da melhor forma.
A falta de cobrança pelo uso da água é um problema?
Nós temos 80 comitês, por exemplo, no Cerrado. Mas, em vários deles, não há cobrança pelo uso da água. A cobrança é um instrumento econômico que garante recursos para que o comitê faça um plano de bacia e implemente as ações para a sua recuperação.
Um dos princípios da Lei 9.433 é dar valor econômico à água, o que possibilita a cobrança pelo uso da água bruta. Não é a água que chega nas nossas casas, mas, a empresa de saneamento, a indústria, a companhia siderúrgica nacional, como a Vale do Rio Doce. Elas precisam de água para o seu processo produtivo. Essas empresas captam a água direto do rio ou direto das águas subterrâneas. É desta cobrança que a gente está falando: a cobrança pelo uso da água junto com a licença que a gente chama de “outorga”. E ela tem que informar quanto que vai captar daquele rio.
Existe fiscalização sobre o uso da água nas bacias hidrográficas?
Abaixo do ponto que aquela empresa está captando água, há mais municípios, mais indústrias, todo tipo de uso. E existe a manutenção da bacia para garantir o funcionamento do ecossistema aquático. Porém, não há uma grande fiscalização, porque os órgãos gestores do Brasil, mesmo a ANA, ainda mais pelo tamanho do país, não têm capacidade operacional para fiscalizar se a empresa está, de fato, usando apenas a medida de litros por segundo liberada pela outorga. Os órgãos estaduais são ainda menos estruturados.
Apenas em Minas Gerais, quando há grandes pedidos de outorga, a autorização passa pelo comitê de bacia. Na maior parte dos casos, é o próprio estado, ou seja, o órgão gestor estadual que faz isso.
O plano de bacia, que é feito pelos comitês, informa qual é a disponibilidade hídrica, então a ANA ou o órgão gestor estadual tem essa referência para conceder a outorga. O problema é que, em alguns lugares, não tem plano. Então, isso pode trazer e tem trazido conflitos pelo uso da água no Brasil.
Muitas vezes, alguns setores conseguem outorgas muito maiores do que outros, o que pode criar conflito, inclusive problemas de abastecimento humano.
Em relação à escassez de água, a nossa lei diz que o uso preponderante da água é para matar a sede dos animais e garantir a água para o abastecimento humano.
Como se dá a cobrança pelo uso da água nas bacias hidrográficas?
O Comitê de Bacia constrói a metodologia e aprova o valor de cobrança a partir da discussão entre os três segmentos: poder público, sociedade civil e usuários.
A metodologia de cobrança, conforme a lei, tem relação com a quantidade de água que é captada e tratada e quanto de efluentes está sendo lançado no rio, muito embora a maioria das metodologias até agora empregadas não tenha trabalhado a questão dos efluentes.
Apesar de hoje os valores ainda serem irrisórios, tem induzido associados, especialmente setores da indústria e agropecuário, a trabalhar a sustentabilidade. Isso tem incentivado alguns usuários a diminuírem a captação de água para o seu processo produtivo.
A lei determina que 92,5% dos recursos da cobrança sejam aplicados na bacia hidrográfica e 7,5% destinados ao órgão gestor, para ajudar na operacionalização.
Para elaborar o plano da bacia, o comitê precisa fazer audiência pública, diagnóstico, prognóstico e propostas de ações. O recurso da cobrança, portanto, é atribuído a essas ações definidas pelo plano.
Um exemplo muito positivo é a elaboração de planos municipais de saneamento nos municípios que sequer têm condições técnicas de fazer isso. Apesar de o saneamento não ser uma obrigação do sistema de recursos hídricos, os membros de alguns comitês se sensibilizaram com esta situação e estão utilizando o recurso da cobrança para elaboração de planos. O comitê do Rio São Francisco, por exemplo, já ajudou na elaboração de 200 planos municipais.
Há exemplos também de revitalização da própria bacia, pagamento por serviços ambientais e uma série de melhorias de qualidade da água.
É possível medir a atuação dos comitês?
Muito se fala na governança, mas pouco se investe. Especialmente quando você fala de um processo de gestão descentralizada e participativa. A nossa lei diz que o objetivo final é garantir água em quantidade e qualidade para todos os usos. Para alcançar este objetivo, há muitos empecilhos no meio do caminho e, um deles, é a governança.
Nós criamos um protocolo de monitoramento da governança da água com 55 indicadores em cinco dimensões, que verificam se o comitê está em um nível básico, médio ou avançado de governança.
Existem outras avaliações que partem simplesmente para olhar se o comitê está fazendo reuniões e se tem plano de bacia, mas é um detalhe difícil de mensurar. Como está a instância? É uma resposta que estamos procurando construir em conjunto.
Poderíamos, nós do OGA, apontar, de cima para baixo, que um determinado comitê não está funcionando, mas isso não colabora com a construção de uma avaliação por dentro e do próprio olhar dos membros para que eles possam identificar o problema. O que a gente tem feito, muitas vezes, é incentivá-los a verificar como está a instância para avaliar se está no caminho adequado.
Estamos apresentando aos comitês a proposta do protocolo de monitoramento da governança e eles decidem se aderem ou não. Temos, até agora, 27 instâncias que aderiram: 25 comitês de bacias, uma agência, o Consórcio das Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí e a Companhia de Gestão dos Recursos Hídricos do Ceará. Cerca de 150 atores da gestão da água no Brasil participaram da construção deste protocolo.
Como equilibrar as forças irrigantes, a representação das comunidades tradicionais e o setor industrial dentro de um comitê de bacia hidrográfica?
É a grande oportunidade que a gente tem, dentro dos comitês de bacias, de diálogo entre interesses diferentes, boa parte deles interesses legítimos. A gente tem um desafio de representação social para que esse diálogo de fato aconteça e, ao mesmo tempo, possa chegar a uma boa solução. Em alguns eles acontecem, em outros, não.
Nos comitês, temos representantes de diversos setores e o processo de diálogo ainda passa por um aprendizado, o tempo de participação social no Brasil ainda é curto, pode acontecer que os conflitos pelo uso da água ainda não estejam sendo levados para serem discutidos dentro do comitê, porém, este é o espaço.
O comitê tem poder deliberativo para dirimir os conflitos pelo uso da água. Todos os setores, principalmente organizações da sociedade civil, devem levar a situação real da bacia para que o conflito tenha uma chance de ser resolvido. Pode ser, muitas vezes, um diálogo duro, porque uma pessoa pode estar sem água enquanto outra está com água até o topo. Então, a gente vai precisar, cada vez mais, de pessoas preparadas para negociar conflitos.
Quando a gente olha para a Amazônia, seca novamente, e olha para o Rio Grande do Sul, que está inundando, percebe que vai precisar, cada vez mais, de pessoas que saibam lidar com esses processos, de eventos extremos, dentro de uma bacia hidrográfica.
O que é necessário para que um comitê faça uma boa gestão da bacia hidrográfica? Existe bom ou mau comitê?
Todos os comitês têm muitos desafios, mas quando há cobrança pelo uso da água, existem recursos para elaborar os planos e executar algumas ações, ainda que o valor anual da cobrança seja pequeno.
Não acredito que exista mau comitê, existe o comitê cujo governo do Estado não aportou o necessário para que ele pudesse funcionar, ou seja, não deu as condições necessárias para que a gestão fosse descentralizada e participativa. E aí você não tem, por exemplo, cobrança pelo uso da água.
Havia muitos comitês de bacias que viviam de um recurso que se chamou “pró-comitês”, com origem na Agência Nacional de Águas, que cedia R$ 50 mil por ano aos comitês de bacias, mas este recurso não existe mais.
Outro bom exemplo ocorreu no primeiro comitê de bacia do Brasil, no Rio dos Sinos, no Rio Grande do Sul, mesmo sem cobrança pelo uso da água. Houve uma situação em que a Caixa Econômica Federal estava implementando um programa habitacional em uma área de inundação. O comitê fez um esforço local, com apoio do Instituto de Pesquisas Hidráulicas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, e apresentou um estudo sobre o problema. A partir daí, a Caixa passou a não construir mais as casas nesses lugares.
Nós conquistamos a lei, conquistamos a gestão descentralizada e participativa, mas a nossa cultura ainda é muito centralizadora. De outro lado, porém, é preciso formar as pessoas na graduação e na pós-graduação para valorizar isso. Não dá mais para o gestor público tomar decisões isoladas, sem a participação social.
O que você diria para os governantes sobre os comitês de bacias?
Nós estamos chegando a um ponto de não retorno, no sentido de garantir água potável para a sociedade, principalmente nas regiões metropolitanas. É igual o ponto de não retorno da Amazônia. O fato de estar pegando fogo no Pantanal tem muito a ver com o desmatamento que está acontecendo na Amazônia, essa água que chegava da Amazônia não está chegando, o Pantanal está mais seco por conta disso também. Se a gente falasse de algum avanço necessário para a lei das águas, seria primordial considerar o valor cultural e da biodiversidade.
Um grande recado que precisa ser dado, especialmente ao setor econômico, que às vezes resiste a ter um sistema de gestão de água no Brasil, é que o sistema de gestão em uma bacia garante o funcionamento do seu próprio processo produtivo. Ele vai ficar mais tranquilo em investir em uma bacia cujo comitê funciona do que investir em outra bacia que não tem os dados reais da situação.
Colaboraram nesta edição:
Felipe Sodré, Fernanda Lourenço, Miguel Vilela, Rodolfo Almeida e Sofia Beiras
Foto da capa: Área no município de Formosa do Rio Preto (BA), onde os rios Sapão e Preto se encontram, está em disputa entre geraizeiros que a ocupam há décadas e proprietários de terra. Foto: André Dib / Ambiental Media
*Este conteúdo faz parte de uma série de reportagens produzidas pela Ambiental Media em parceria com a Climate and Land Use Alliance e o Instituto Serrapilheira, no projeto “Cerrado, Coração das Águas”. O especial, que está em fase de desenvolvimento, inclui análises e visualizações de dados sobre os impactos das ações humanas nos principais rios da savana mais biodiversa do planeta.
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